IN QUESTO SETTORE CHIAVE SOLO NUOVE REGOLE DI DEMOCRAZIA SINDACALE POSSONO RIPORTARE IL CONFLITTO ALLA SUA FUNZIONE ECONOMICO-SOCIALE ORIGINARIA
DISEGNO DI LEGGE N. 1409
d’iniziativa dei Senatori
Ichino, D’Alia, Bianco, Ceccanti, Cintola, Follini, Fosson, Galperti, M.P. Garavaglia, Mazzuconi, Morando, Negri, Perduca, Pinotti, Pinzger, Poretti, Rusconi, Rutelli, Sangalli, Thaler, Tonini, Vimercati
Comunicato alla Presidenza del Senato il 25 febbraio 2009
Disposizioni per la regolazione del conflitto sindacale nel settore dei trasporti pubblici
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Onorevoli Senatori – «L’impronta con la quale il diritto di sciopero rinasce nella legislazione italiana, dopo tanti anni di divieto, la solennità con la quale rinasce è tale, il senso di misura e il senso di fiducia sono tali, che noi possiamo augurarci che questo senso di misura e di fiducia presieda all’esercizio del diritto di sciopero negli anni futuri» (Atti dell’Assemblea Costituente, seduta pomeridiana del 12 maggio 1947, vol. II, pagg. 1655-1656): sono le parole di un padre del movimento sindacale italiano da poco tempo scomparso, Vittorio Foa, al cui ricordo intendiamo dedicare, con gratitudine e commozione, questa nostra iniziativa legislativa. Essa nasce dalla constatazione che nell’ultimo quarto di secolo, nel settore cruciale dei trasporti pubblici, quella concezione dello sciopero come strumento di lotta cui fare ricorso con grande misura e parsimonia, soprattutto quando sono in gioco gli interessi dell’intera collettività, è andata perduta in una parte non secondaria del movimento sindacale.
Negli anni ’80 e ’90 è accaduto che il ricorso molto cauto e sorvegliato allo sciopero da parte di Cgil Cisl e Uil nei trasporti ha favorito la proliferazione di sindacati disposti a fare un uso molto aggressivo e spregiudicato di questo strumento di lotta, i quali hanno così acquisito di fatto, in questo settore, nonostante il loro scarso radicamento associativo nei rispettivi settori e le loro modeste dimensioni organizzative, un forte potere di interdizione. È diventato, inoltre, frequentissimo l’uso dello sciopero come strumento per misurare il consenso raccolto da una coalizione in contrapposizione con una o più altre. Soprattutto dove il servizio di trasporto pubblico è gestito in regime di sostanziale monopolio, è venuta affermandosi una vera e propria cultura dello sciopero come routine: si considera normale che il servizio venga interrotto una o persino due volte al mese (questo è quanto accade da molti anni, per esempio, nel settore dei trasporti pubblici municipali e in quello del trasporto aereo). Sul piano delle relazioni industriali chi ne ha sofferto il danno più grave sono i sindacati più responsabili, che, praticando la moderazione nell’esercizio di questo diritto, sono stati per così dire “messi nell’angolo” da sindacati autonomi, minoritari ma più aggressivi e sovente del tutto indifferenti alla sproporzione tra il danno causato alla cittadinanza e la posta in gioco nella specifica controversia; salvo poi ‑ come nel recente caso di Alitalia ‑ essere questi medesimi sindacati autonomi a loro volta messi nell’angolo da un comitato spontaneo ancora più aggressivo di loro. In questo settore il sistema di relazioni sindacali appare sempre più incapace di produrre accordo e cooperazione tra le parti: i contratti vengono rinnovati con ritardi di anni; e anche tra un rinnovo contrattuale e l’altro si sciopera per i motivi più disparati, talora anche per motivi occulti, mascherati sotto vari pretesti, noti solo agli addetti ai lavori; sovente, in questo settore, lo sciopero è utilizzato dalle organizzazioni sindacali minoritarie allo scopo precipuo di acquistare visibilità, o in funzione di interdizione rispetto alle scelte negoziali compiute dai sindacati maggiori.
La legge 12 giugno 1990 n. 146, modificata e integrata dalla legge 11 aprile 2000 n. 83, che per la tutela degli interessi degli utenti pone regole precise e sanzioni a carico di chi le viola, ha prodotto effetti apprezzabili nella generalità dei settori dei servizi pubblici: soltanto in quello dei trasporti questo dispositivo si rivela insufficiente ad arginare una conflittualità talora esasperata.
Per uscire da questa situazione riteniamo necessario, per un verso, attivare la possibilità di forme di lotta sindacale nuove, altrettanto se non più incisive rispetto allo sciopero tradizionale, ma prive delle esternalità negative di quest’ultimo, cioè dei suoi effetti dannosi per gli interessi degli utenti e della collettività: per questo abbiamo il 30 ottobre scorso abbiamo presentato il disegno di legge n. 1170/2008 in materia di sciopero virtuale. Per altro verso, riteniamo necessario che nel settore dei trasporti (il solo dove il problema si pone in maniera particolarmente grave) si attivino forme di democrazia sindacale drasticamente alternative rispetto all’utilizzazione dello sciopero come strumento di concorrenza tra organizzazioni sindacali, o come strumento mediante il quale una minoranza può di fatto paralizzare le scelte sindacali della maggioranza dei lavoratori di una azienda o di un settore. Questo è l’intendimento del disegno di legge qui presentato, che si giustifica come intervento sussidiario, in una situazione nella quale il sistema delle relazioni industriali appare incapace di uscire dall’impasse con le sole risorse negoziali proprie. Il testo è formulato in modo da consentire – e anzi stimolare – l’auspicato recupero da parte del sistema negoziale delle proprie prerogative in questo campo.
L’articolo 1 delimita il campo di applicazione della nuova disciplina. Nell’ultimo comma la funzione sussidiaria dell’intervento legislativo è sancita da una disposizione che prevede l’automatica sostituzione della disciplina collettiva a quella legislativa, là dove sulla stessa materia si verifichi un accordo tra imprese e sindacati ratificato dalla Commissione di Garanzia.
L’articolo 2 disciplina la proclamazione dello sciopero riferito ai dipendenti di una singola azienda, ponendo in proposito due requisiti tra loro alternativi: a) la rappresentatività maggioritaria, in seno all’azienda stessa, del sindacato o della coalizione sindacale stipulante, oppure b) il voto favorevole allo sciopero espresso, mediante un apposito referendum, dalla maggioranza dei lavoratori interessati. Il requisito di cui alla lettera a) presuppone, per poter essere soddisfatto, che nell’azienda o unità produttiva sia in vigore un sistema di elezione delle rappresentanze sindacali che veda coinvolta la generalità dei lavoratori; e che una consultazione elettorale si sia svolta entro l’ultimo triennio. In difetto del requisito di cui alla lettera a), qualsiasi associazione sindacale – anche quella che nell’ultima elezione delle rappresentanze sindacali sia risultata minoritaria – può attivare il referendum per ottenere il sostegno alla proclamazione dello sciopero della maggioranza dei lavoratori. Quest’ultimo requisito per la proclamazione dello sciopero è da tempo previsto negli ordinamenti tedesco (dove il previo esperimento di una procedura volta a certificare la volontà concorde dei vertici del sindacato e della base – Urabstimmung ‑ per la proclamazione dello sciopero è previsto dagli statuti dei sindacati maggiori ed è considerato dalla giurisprudenza come un requisito di correttezza dell’azione di lotta: v. in proposito, nella letteratura giuslavoristica italiana, G.C. Perone, L’azione sindacale negli Stati membri dell’Unione Europea, Roma, La Sapienza editrice, 1995, partic. pag. 242-243) in quello britannico (dove il requisito della previa approvazione referendaria – ballot ‑ dello sciopero è stato posto originariamente dal Trade Union Act del 1984, poi ribadito da una legge del 1993, che ha regolato in modo più preciso la procedura di proclamazione; l’adesione del singolo lavoratore a uno sciopero non approvato mediante il ballot è pacificamente considerata come inadempimento contrattuale sanzionabile sul piano disciplinare), in quello spagnolo (dove il decreto legislativo n. 17/1977 subordina la legittimità dello sciopero all’approvazione da parte della maggioranza dei lavoratori interessati o dei loro rappresentanti), e in quello greco (dove la legge n. 330/1976, art. 34, prevede che la proclamazione dello sciopero sia approvata dall’assemblea degli aderenti al sindacato a scrutinio segreto).
L’articolo 3, infine, disciplina la proclamazione dello sciopero riferito a un ambito sovra-aziendale: la regola di democrazia sindacale che viene introdotta è la stessa delineata nell’articolo 2, la quale però qui pone qualche problema applicativo in più. È realisticamente prevedibile che il requisito di cui alla lettera a) possa configurarsi soltanto in settori di piccole dimensioni, oppure nei quali la pratica dell’elezione delle rappresentanze sindacali sia diffusa in tutte le aziende che ne fanno parte: in tal caso pare opportuno affidare alla Commissione di Garanzia la funzione di raccogliere i risultati e di controllare la correttezza del procedimento, alle Direzioni Provinciali per l’Impiego la funzione di dirimere le eventuali controversie che sorgessero in proposito nelle singole sedi aziendali.
La soluzione proposta presenta il vantaggio della snellezza e “leggerezza” dell’intervento legislativo, non certo quello della perfezione del meccanismo di misurazione della rappresentatività delle associazioni sindacali. Ma occorre non dimenticare, a questo proposito, che l’intervento legislativo – come si è già sottolineato – si propone di svolgere una funzione puramente sussidiaria – non certo una funzione permanentemente sostitutiva – rispetto all’autonomia collettiva in questa materia.
L’articolo 4 contiene due disposizioni volte a evitare un arricchimento indebito dei gestori di servizi di trasporto, nei periodi di sciopero, rispettivamente ai danni degli utenti in abbonamento e degli enti pubblici erogatori di contributi.
DISEGNO DI LEGGE
Articolo 1
(Campo di applicazione)
1. Le norme contenute in questa legge si applicano nelle imprese che svolgono servizi di trasporto pubblico aereo, marittimo, ferroviario o su strada, urbano e interurbano, nonché nelle imprese che gestiscono servizi di manutenzione ordinaria o straordinaria di impianti di ascensori.
2. Le norme stesse si applicano inoltre nelle imprese che svolgono servizi peculiarmente indispensabili per lo svolgimento delle attività di trasporto pubblico, quali servizi di assistenza al volo, servizi portuali e aeroportuali, servizi di assistenza ai viaggiatori sui mezzi di trasporto o nelle stazioni ferroviarie, porti o aeroporti.
3. Qualora un’impresa svolga anche attività diverse, le norme contenute in questa legge si applicano soltanto in riferimento agli scioperi riguardanti il personale addetto ai servizi indicati nei due commi precedenti.
4. Le disposizioni contenute in questa legge non si applicano alla proclamazione di forme di lotta sindacale diverse dall’astensione collettiva dal lavoro e in particolare allo sciopero virtuale.
5. Le disposizioni contenute in questa legge cessano di applicarsi là dove la materia venga diversamente disciplinata da un accordo collettivo ratificato dalla Commissione di Garanzia di cui all’articolo 12 della legge 12 giugno 1990 n. 146.
Articolo 2
(Proclamazione dello sciopero aziendale)
1. Ferma restando la disciplina generale dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, nel settore dei trasporti pubblici lo sciopero aziendale, anche se limitato a una parte del personale dipendente dall’impresa, può essere proclamato:
a) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che, nella più recente elezione di rappresentanti sindacali estesa alla generalità dei lavoratori dipendenti dell’impresa, o della singola unità produttiva, entro l’ultimo triennio, abbia conseguito complessivamente più di metà dei voti espressi;
b) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che, pur non rispondendo al requisito di cui alla lettera a), abbia sottoposto a referendum preventivo tra tutti i dipendenti dell’azienda, o della singola unità produttiva, la proclamazione dello sciopero e abbia ottenuto un numero di voti favorevoli complessivamente superiore alla metà dei voti espressi.
2. L’unità produttiva cui fa riferimento il primo comma è quella definita dall’articolo 35 della legge 20 maggio 1970 n. 300.
3. Il referendum di cui alla lettera b) del comma precedente è regolato mediante accordo tra l’impresa e le organizzazioni sindacali. In difetto di accordo applicabile, il referendum è organizzato e controllato, in ogni sua fase di svolgimento e di scrutinio dei voti, da un comitato costituito pariteticamente da un membro designato da ciascuna organizzazione interessata alla proclamazione dello sciopero e da altrettanti membri designati dall’impresa, più un membro ulteriore con funzioni di presidente, designato a maggioranza dai rappresentanti sindacali e dell’impresa.
4. In difetto del requisito di cui alla lettera a) del primo comma, è vincolata al referendum preventivo tra tutti i dipendenti dell’impresa anche l’organizzazione o la coalizione sindacale che estenda la propria rappresentanza soltanto a una determinata categoria professionale.
Articolo 3
(Proclamazione dello sciopero a livello sovra-aziendale)
1. Ferma restando la disciplina generale dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, nel settore dei trasporti pubblici lo sciopero di una parte o della totalità del personale di una pluralità di imprese può essere proclamato:
a) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che, nelle più recenti elezioni di rappresentanti sindacali estese alla generalità dei lavoratori dipendenti delle imprese interessate, entro l’ultimo triennio, abbia conseguito complessivamente più di metà dei voti espressi;
b) da una organizzazione sindacale o coalizione di organizzazioni sindacali che, pur non rispondendo al requisito di cui alla lettera a), abbia sottoposto a referendum preventivo tra tutti i dipendenti delle aziende interessate la proclamazione dello sciopero e abbia ottenuto un numero di voti favorevoli complessivamente superiore alla metà dei voti espressi.
2. Il referendum di cui alla lettera b) del comma precedente è regolato mediante accordo tra le imprese del settore e le organizzazioni sindacali. In difetto di accordo applicabile, il referendum è organizzato e controllato, in ogni sua fase di svolgimento e di scrutinio dei voti, in ciascuna azienda, da un comitato costituito secondo le disposizioni di cui alla lettera b) del terzo comma dell’articolo 2; ciascun comitato aziendale trasmette i risultati del referendum svolto nella propria azienda alla Commissione di Garanzia di cui all’articolo 12 della legge 12 giugno 1990 n. 146, la quale cura la raccolta e comunica il risultato complessivo a tutte le organizzazioni sindacali e a tutte le imprese interessate.
3. Ai fini della verifica del requisito di cui alla lettera a) del primo comma, laddove in una azienda del settore si svolga una elezione di rappresentanti sindacali estesa alla generalità dei lavoratori dipendenti, ciascuna impresa interessata congiuntamente con le organizzazioni sindacali interessate comunica il risultato alla Commissione di Garanzia per lo Sciopero nei Servizi Pubblici. Le contestazioni circa lo svolgimento o l’esito dell’elezione dei rappresentanti sono risolte provvisoriamente in prima istanza, su richiesta di qualsiasi parte interessata, dalla Commissione di Conciliazione costituita presso la Direzione provinciale per l’impiego competente.
Articolo 4
1. Quando un servizio di trasporto è svolto in regime di abbonamento, la durata dell’abbonamento è prorogata di tanti giorni quanti quelli nei quali, per una durata complessiva superiore a quattro ore nell’arco della giornata, si sia verificata una riduzione della funzionalità del servizio stesso in misura superiore al 50 per cento.
2. Quando un servizio di trasporto è sovvenzionato mediante contributi pubblici erogati al gestore, i contributi stessi sono ridotti in proporzione ai periodi di sospensione, o di riduzione della funzionalità superiore al 50 per cento, del servizio stesso per sciopero. Se già versati, i contributi in eccesso devono essere restituiti.
