Le deleghe al Governo per il riordino della disciplina in materia di fallimento, che d’ora in poi si chiamerà liquidazione giudiziale, e di amministrazione straordinaria
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Relazione presentata il 18 luglio 2017 alla Commissione Lavoro del Senato, in funzione dell’esame in sede consultiva del d.d.l. n. 2831 .
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Relazione di Pietro Ichino alla Commissione Lavoro del Senato
sul disegno di legge n. 2831, recante Delega al Governo in materia
di amministrazione straordinaria delle grandi imprese
in stato di insolvenza
Il disegno di legge n. 2831 al nostro esame, di iniziativa governativa, già approvato dalla Camera dei Deputati, reca una delega al Governo in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza. Segnalo preliminarmente alla Commissione che presso la Commissione Giustizia è stato incardinato oggi, con lo svolgimento della relazione del senatore Pagliari, il disegno di legge n. 2681, recante “Delega al Governo per la riforma delle discipline della crisi di impresa e dell’insolvenza”, anch’esso di iniziativa legislativa. Stante l’evidente contiguità tra le materie dei due disegni di legge, stupisce che essi vengano esaminati in sede referente da due Commissioni diverse: il n. 2681 dalla Commissione Giustizia, il n. 2831 dalla Commissione Industria, C0mmercio e Turismo. Sorprende anche il fatto che venga chiesto il parere della nostra Commissione per quest’ultimo e non per l’altro, che pure riguarda materia nella quale gli interessi di datori e prestatori di lavoro in quanto tali sono fortemente coinvolti.
Vengo al contenuto del disegno di legge oggi al nostro esame. L’istituto dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è una procedura concorsuale introdotta dal decreto-legge n. 26 del 1979, convertito dalla legge n. 95 del 1979 (cosiddetta legge Prodi), accanto alle procedure concorsuali tradizionali (fallimento, liquidazione coatta amministrativa, amministrazione controllata e concordato), per evitare il fallimento di imprese di rilevante interesse pubblico. A differenza delle procedure concorsuali tradizionali, la cui funzione essenziale è quella di tutelare l’interesse privato dei creditori a soddisfarsi sul patrimonio dell’imprenditore fallito assicurando la par condicio tra di essi, scopo di questa procedura era all’origine, e resta negli intendimenti del disegno di legge, quello di evitare le soluzioni liquidatorie che non tengano conto delle esternalità negative dello smembramento della grande impresa, cioè dei rilevanti interessi, di natura pubblica e sociale, alla conservazione e al risanamento dell’impresa.
Il provvedimento, che mira principalmente a un riordino della normativa vigente, con alcuni adattamenti dettati dall’esperienza dell’ultimo quindicennio, si compone di 2 articoli. L’articolo 1 specifica che l’oggetto della delega è la riforma organica della disciplina della amministrazione straordinaria di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999 n. 270 e al decreto legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 e successive modificazioni. Tale delega può essere esercitata, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge originata dal disegno in esame, con l’emanazione di un decreto legislativo su proposta del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro della giustizia, sentito il Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
L’articolo 2 contiene i principi e i criteri direttivi di delega per la riforma dell’istituto dell’amministrazione straordinaria, al fine di ricondurlo a un quadro di regole generali comuni. Obiettivo della riforma è quello di unificare una disciplina stratificata in diversi interventi normativi, con l’obiettivo di contemperare le esigenze dei creditori e l’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio e alla tutela dell’occupazione di imprese in stato di insolvenza che, per dimensione, appaiono di particolare rilievo economico sociale.
Si conferma la struttura in due fasi della procedura, prevista dal decreto legislativo n. 270 del 1999, secondo la quale il Tribunale dispone l’ammissione del debitore all’amministrazione straordinaria, previa verifica dei presupposti, tra i quali, in particolare, la sussistenza di prospettive serie di recupero dell’equilibrio economico dell’attività imprenditoriale. Con riferimento ai profili dimensionali dell’impresa o dei gruppi di imprese, nelle imprese singole il numero minimo di dipendenti perché questa procedura possa essere attivata è stabilito in 250 e in complessivi 800 nel caso di contestuale richiesta di ammissione alla procedura di più imprese di un gruppo. Inoltre il requisito dimensionale non è più riferito ai soli occupati, ma è quantificato anche sulla base della media del volume di affari degli ultimi tre esercizi. Accanto alle concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico delle attività imprenditoriali viene anche introdotta la salvaguardia della continuità produttiva e dell’occupazione diretta e indiretta.
L’articolo 2 interviene inoltre sulle modalità di avvio della procedura. Si prevede un termine di dieci giorni dal deposito della domanda del debitore, entro il quale il tribunale dichiara lo stato di insolvenza e dispone l’apertura della procedura per l’ammissione all’amministrazione straordinaria nominando il giudice delegato.
Un elemento di novità rispetto alla disciplina vigente è quello concernente l’istituzione e la disciplina dell’albo dei commissari straordinari per l’amministrazione delle grandi imprese in stato di insolvenza, per l’iscrizione al quale sono predeterminati i requisiti di indipendenza, professionalità, onorabilità, trasparenza. In particolare, sono stati inseriti una serie di requisiti necessari per la nomina a commissario tra i quali: l’assenza di conflitti di interesse; l’avere svolto funzioni di amministrazione o funzioni direttive nell’ambito di imprese di notevoli dimensioni o nell’ambito di procedure concorsuali di natura conservativa; l’aver maturato una specifica esperienza e professionalità nel campo della ristrutturazione di imprese in crisi.
Sono peraltro specificate le modalità con le quali il Ministro dello sviluppo economico deve procedere alla nomina del commissario straordinario: lo stesso individuo non può essere investito della funzione commissariale con riferimento a più imprese contemporaneamente, salvo che si tratti di imprese appartenenti al medesimo gruppo; è stato anche previsto il divieto, per i commissari straordinari, di ricevere incarichi professionali da professionisti incaricati della stessa funzione o di conferirli ai medesimi.
Un ulteriore criterio di delega attiene alla rivisitazione della procedura cosiddetta di “accesso diretto”, ovvero alla possibilità che specifiche imprese – quelle quotate sui mercati regolamentati, quelle di maggiore dimensione (imprese con almeno 1.000 dipendenti) e quelle che svolgano servizi pubblici essenziali – possano essere ammesse alla procedura, in via provvisoria, dall’autorità amministrativa (il Ministero dello sviluppo economico), con contestuale nomina del commissario straordinario.
Si segnala, da ultimo, un criterio di delega relativo alla necessaria flessibilità, in funzione delle caratteristiche dell’impresa e dei mercati di riferimento, che deve essere assicurata dalla nuova disciplina legislativa nella definizione dei contenuti del programma di ristrutturazione nonché della durata dei programmi di ristrutturazione e di cessione dei complessi aziendali.
