L’ARTICOLO 18 È SOLTANTO IL SIMBOLO DI UN SISTEMA DI PROTEZIONE CON CUI SI È CERCATO DI REPLICARE NEL SETTORE PRIVATO IL MODELLO DELL’IMPIEGO PUBBLICO – LA RIFORMA DI CUI STIAMO DISCUTENDO MIRA A COSTRUIRE UN SISTEMA DI PROTEZIONE RADICALMENTE NUOVO

Intervento svolto nel corso della discussione generale sul disegno di legge-delega n. 1428/2014, nella  seduta pomeridiana del Senato del 1° ottobre 2014 – Sono on line anche la relazione introduttiva del relatore Maurizio Sacconi e un mio intervento sulle pregiudiziali di incostituzionalità, del 24 settembre .

Signor presidente, Colleghi, capisco il fastidio che molti commentatori hanno manifestato per un dibattito che ormai si trascina da un quarto di secolo sulla questione dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, e che a questo punto appare, a dir poco, fossilizzato. Dobbiamo però chiederci perché, nonostante tutto, questo dibattito torni sempre di attualità, suscitando aspri scontri politici.

Il fatto è che mezzo secolo fa proprio con l’articolo 18 si è inteso compiere un’operazione di grande rilievo: trasferire nel settore privato lo schema di protezione del lavoratore proprio del settore pubblico, che possiamo sinteticamente indicare come un regime di job property. Un regime, cioè, che garantisce al titolare di un posto di lavoro una sostanziale inamovibilità, salvo grave crisi aziendale o gravissima mancanza commessa dal titolare medesimo. Il mezzo secolo che è passato da allora ha mostrato in modo molto evidente che, almeno nel settore privato, un regime di questo genere può essere applicato soltanto a metà dei lavoratori: perché gli imprenditori possono garantire a una parte dei loro dipendenti una garanzia di forte stabilità, una sostanziale ingessatura del posto di lavoro, soltanto se c’è un’altra parte dei dipendenti che sopportano le conseguenze di tutte le sopravvenienze impreviste, di tutte le fluttuazioni congiunturali, di tutti i piccoli e grandi shock economici o tecnologici che con sempre maggiore frequenza si verificano nella vita delle imprese.

Questo è il punto cruciale della questione: il regime di job property è intrinsecamente – non per accidente ma per sua natura – produttore di dualismo delle protezioni nel mercato del lavoro, di quello che a ragione è stato indicato come un sostanziale apartheid tra core workers e periferal workers, tra insiders e outsiders, tra protetti e non protetti. In altre parole, chi predica l’estensione di questo regime alla totalità della forza-lavoro predica una cosa intrinsecamente impossibile.

Questo regime presenta, sì, per chi riesce a entrare nella cittadella del lavoro protetto i vantaggi della forte garanzia di continuità del rapporto: la sicurezza economica costituisce un bene della vita molto importante. Ma la “polizza assicurativa” per mezzo della quale il lavoratore stesso acquista questa sicurezza comporta il pagamento di un premio assicurativo niente affatto irrilevante: per rendersene conto basti pensare alla differenza di costo di un’ora di lavoro dell’idraulico indipendente e di una dell’idraulico dipendente. Oltre un limite ragionevole, la polizza assicurativa imposta per legge, con il suo effetto depressivo sui livelli retributivi, produce una tendenza dei lavoratori più sicuri di sé a emigrare verso altri ordinamenti meno protettivi, una sorta di “fuga dal (nostro) diritto del lavoro” dei più forti: mediante la migrazione all’estero, oppure col collocarsi di propria iniziativa nell’area del lavoro autonomo anche quando il contratto di lavoro dipendente sarebbe quello più conforme al programma contrattuale effettivo.

Col passare del tempo si sono determinate anche altre conseguenze non desiderabili dell’opzione per il regime della job property. Innanzitutto la cosiddetta “fuga dal diritto del lavoro” da parte degli imprenditori a danno dei lavoratori più deboli: in particolare l’utilizzazione sempre più diffusa, nella fascia del lavoro professionalmente meno qualificato, delle varie forme di lavoro autonomo e in particolare del contratto di collaborazione coordinata e continuativa come strumenti per costituire un rapporto di lavoro sostanzialmente dipendente a un costo notevolmente più basso e sfuggendo alle numerose, eccessive, rigidità del rapporto di lavoro subordinato ordinario.

Un’altra conseguenza della protezione forte della stabilità è consistita, nell’area in cui essa si applica, nell’innescarsi di una “spirale della rigidità”, un alimentarsi reciproco tra la vischiosità del mercato del lavoro, la sua “pericolosità” per chi perde il posto a seguito di un licenziamento, la severità dei giudici nel valutare la giustificazione del licenziamento, lo stigma negativo connesso con l’essere licenziati, motivo a sua volta per una ostilità maggiore del sistema nei confronti del licenziamento.

Un effetto dannoso di questo gioco sistemico si osserva particolarmente nella pratica invalsa per la soluzione delle crisi occupazionali aziendali, di disporre prioritariamente la collocazione degli ultracinquantenni in Cassa integrazione per accompagnarli, attraverso qualche anno di simulazione della prosecuzione del rapporto di lavoro, a una pensione di anzianità ottenibile per lo più intorno ai 57-58 anni di età: un’età nella quale l’aspettativa media di vita supera largamente i venti anni. L’idea sottostante a questa pratica è che la “lesione” del “diritto fondamentale” alla stabilità del posto di lavoro – la job property, appunto – possa essere “risarcita” soltanto con la collocazione in Cassa integrazione e il pensionamento precoce: in questo ordine di idee non è mai il mercato del lavoro che può fornire l’alternativa al posto perduto. Siamo arrivati così alla situazione attuale, nella quale i disoccupati restano nel freezer di ammortizzatori sociali male amministrati (quando appartengono ai settori per i quali questi possono essere attivati) mentre le imprese in fase di espansione non trovano il personale qualificato che cercano. Oggi in Italia – secondo quanto apprendiamo dall’indagine Unioncamere Excelsior e da quelle della CGIA di Mestre – centinaia di migliaia di posti di lavoro restano permanentemente scoperti per mancanza di offerta di persone dotate della qualificazione necessaria. E ogni anno in Italia chiudono per limiti di età del titolare decine di migliaia di imprese artigiane che non riescono a trasmettere il loro know-how produttivo e il loro avviamento alle nuove generazioni.

Tra i difetti del regime di job property va infine menzionato il peggioramento dell’allocazione delle risorse umane nel tessuto produttivo, conseguente al fatto che il lavoratore tende a stabilizzarsi nel primo posto dove ottiene un contratto a tempo indeterminato, rinunciando – per la maggiore vischiosità del mercato – a cercare l’inserimento nell’azienda dove le sue capacità sono meglio valorizzate.

Il “premio assicurativo” pagato dai lavoratori italiani per la maggiore sicurezza acquistata con l’articolo 18 – oltre che con la politica previdenziale molto generosa degli anni ’70, ’80 e ’90 -, combinato con la peggiore allocazione delle risorse e minore produttività che ne sono conseguite, contribuisce a spiegare il livello nettamente più basso delle retribuzioni lorde italiane rispetto a quelle degli altri maggiori Paesi europei, che si registra lungo tutto l’arco dell’ultimo trentennio, nonostante la sempre maggiore mobilità dei capitali e delle persone in seno all’UE.

Ora, la riforma di cui stiamo discutendo intende voltar pagina non soltanto rispetto a una singola norma, ma rispetto a questo intero sistema, nel quale quella norma è solo una tessera del mosaico, e rispetto alla cultura che lo sorregge e ne è a sua volta alimentata. Intende farlo costruendo la sicurezza economica e professionale dei lavoratori voluta dal Titolo III della Costituzione non più sull’ingessatura del posto, ma sulla capacità dei lavoratori stessi di usare il mercato del lavoro, di trarre dalle opportunità che esso offre forza contrattuale, e quindi anche libertà effettiva di scelta: quella libertà di scelta del lavoro che l’articolo 4 della Costituzione impone alla Repubblica di garantire; quella libertà implica anche la parità sostanziale delle opportunità che l’articolo 3 della stessa Costituzione impone alla Repubblica di costruire concretamente, realizzando le condizioni per la sua effettività nel mercato del lavoro. Libertà effettiva nel mercato e parità effettiva di opportunità che sono a loro volta il presupposto indefettibile di quella dignità, di cui parlava poco fa la collega Paglini, ma che oggi il nostro mercato del lavoro non garantisce affatto ai lavoratori.

Oggi, pur in un periodo di crisi economica gravissima, si stipulano in Italia 10 milioni di contratti di lavoro regolari ogni anno (dati risultanti dal sistema delle Comunicazioni obbligatorie al ministero del Lavoro), di cui un terzo circa con durata superiore ai sei anni; e di questi, tra un milione e mezzo e due milioni di contratti regolari a tempo indeterminato. Ma chi non dispone delle reti parentali, amicali, professionali indispensabili, non ha alcun accesso a questi flussi di assunzioni. Questa è la vera, grande violazione del diritto dei lavoratori italiani alle pari opportunità e alla libera scelta del proprio lavoro previsto dagli articoli 3 e 4 della Costituzione.

È tempo di renderci conto del fatto che non ci sono norme di legge o di contratto collettivo, non c’è ispettore, avvocato o giudice, che possano garantire a chi vive del proprio lavoro sicurezza, dignità e libertà effettive meglio di quanto possa farlo la possibilità di andarsene dal posto dove si è trattati male, perché si può scegliere un’altra impresa che offre condizioni migliori. Se oggi questa prospettiva in Italia è considerata alla stregua di un racconto di fantascienza, nonostante l’imponente quantità di opportunità che il nostro mercato anche in questo periodo di crisi gravissima offre e ancor più potrebbe offrire, è solo perché tutto il sistema di protezione del lavoro è stato focalizzato per decenni sull’ingessatura del singolo rapporto, sulla difesa del lavoratore dal mercato del lavoro, dimenticando totalmente la protezione e il sostegno del lavoratore nel mercato del lavoro. Col risultato che oggi chi perde il posto, o ha la “fortuna” – si fa per dire – di essere messo in freezer per anni con la Cassa integrazione, o è totalmente abbandonato a se stesso.

Si obietta: se non ci sono investimenti, non ci sarà mai lavoro. Ma come possiamo sperare in un aumento degli investimenti, in particolare di quelli che vengono da oltr’Alpe, con il conseguente aumento della quantità e miglioramento della qualità della domanda di lavoro, in un mercato che non è in grado di mettere in comunicazione quella domanda con una offerta adeguata? È tempo di renderci conto che la vecchia polemica tra sinistra e destra sull’alternativa tra politiche della domanda e politiche dell’offerta oggi in Italia non ha alcun senso, perché le prime non sono possibili senza le seconde. Per attirare gli investitori esteri, le multinazionali – con la loro capacità di valorizzare il lavoro degli italiani mediamente meglio di quanto facciano, mediamente, le imprese nostrane – occorre non soltanto ridurre la pressione fiscale su imprese e lavoro, non soltanto riallineare il costo dell’energia nel nostro Paese a quello che si registra negli altri maggiori Paesi europei, non soltanto riformare profondamente le amministrazioni pubbliche per porle finalmente al servizio dei cittadini e degli operatori economici prima e più che al servizio di se stesse (altro che replicare nel privato lo schema pubblico, semmai l’inverso!), non soltanto ridare efficienza alla giustizia civile e penale e combattere efficacemente la corruzione diffusa – tutte cose, beninteso, che è indispensabile fare! – ma occorre anche semplificare drasticamente una legislazione del lavoro caotica e difficilmente comprensibile anche per gli addetti ai lavori; occorre allineare il nostro sistema di protezione del lavoro ai migliori standard continentali di chiarezza ed effettività, quindi di certezza del diritto, che significa anche certezza della possibilità e dei costi della separazione tra impresa e lavoratore, se e quando se ne presenti la necessità; anche per questo dobbiamo imparare a coniugare il massimo possibile di flessibilità delle strutture produttive con il massimo possibile di sicurezza economica e professionale delle persone che lavorano, costruita sulla loro employability.

Ecco: questo è quanto intendiamo fare con il disegno di legge che stiamo discutendo. Intendiamo farlo, innanzitutto completando e rafforzando la riforma degli ammortizzatori sociali avviata con la legge Fornero del 2012: è la materia dell’articolo 1. In estrema sintesi: ricondurre la Cassa integrazione guadagni alla sua funzione originaria, di sostegno del reddito dei lavoratori nelle crisi temporanee di impresa, quando ci sia una ragionevole prospettiva di ripresa del lavoro nella stessa azienda; assicurare a tutti – ma tutti davvero – i lavoratori in posizione di sostanziale dipendenza l’assicurazione contro la disoccupazione, gestita secondo i criteri di un workfare moderno, quindi subordinando il sostegno del reddito alla disponibilità effettiva del lavoratore per tutto quanto è necessario per la ricollocazione.

Il secondo pilastro della riforma sono i servizi per l’impiego: è la materia dell’articolo 2, dove si afferma il principio dell’integrazione tra servizio pubblico e servizi offerti dalle agenzie specializzate private. Lo strumento essenziale di questa integrazione, e al tempo stesso strumento della (indispensabile quanto oggi inesistente) coniugazione tra politiche passive e politiche attive del lavoro, è il contratto di ricollocazione. Qui la novità importantissima è costituita dall’esplicitazione di un obbligo che si chiede alla persona interessata di assumere con il contratto: l’obbligo di attivarsi, di muoversi per la ricerca della nuova occupazione, di accettare i percorsi di riqualificazione che le verranno proposti, mirati agli sbocchi occupazionali effettivi. È così che si rendono accessibili a chi ha perso il posto i giacimenti occupazionali di cui si è detto prima. Ed è l’esatto contrario di quello che fin qui abbiamo sistematicamente fatto quando abbiamo messo in freezer per anni i lavoratori che perdevano il posto, sostanzialmente invitandoli a rimanere dov’erano, perché il lavoro sarebbe dovuto arrivare lì, nello stesso stabilimento, per produrre le stesse cose prodotte in precedenza.

Ma una novità importantissima sta anche nella libertà di scelta – che verrà attribuita alle persone interessate – tra le agenzie specializzate accreditate presso la Regione, le quali verranno retribuite mediante un voucher pagabile soltanto a risultato ottenuto. Un modo, questo, per rendere contendibile la funzione: sarà chiamato a svolgere la struttura, pubblica o privata che sia, più capace di svolgerla con successo. E al tempo stesso verrà automaticamente riqualificata la spesa pubblica. Costano care, le agenzie specializzate: ne sa qualche cosa la Regione Lazio che si sta attrezzando per la sperimentazione del contratto di ricollocazione per la nuova crisi occupazionale di Alitalia (a proposito, ministro Poletti, è urgente che il regolamento necessario per questa sperimentazione, già in ritardo di sei mesi, non ritardi ulteriormente). Ma costa di più nascondere la disoccupazione tenendo i disoccupati per anni in Cassa integrazione; è costato di più mettere per sette anni in Cassa integrazione, nel 2008, i millecinquecento di Alitalia senza che poi nessuno si occupasse di loro e sostanzialmente incoraggiandoli a un’inerzia totale. Quale gravissima responsabilità portano, per avere sistematicamente favorito questo modo di affrontare le crisi occupazionali aziendali, le stesse organizzazioni sindacali che oggi contestano questa riforma!

Il terzo pilastro della riforma – terzo, certo, non per importanza – è infine il riordino e la semplificazione della legislazione del lavoro. Parlo di quel Codice semplificato, per mezzo del quale ci proponiamo di sostituire l’ammasso enorme e informe di norme che soffocano il rapporto di lavoro con settanta articoli semplici, chiari, facilmente traducibili in inglese, secondo le linee-guida contenute nel Decalogue for smart regulation emanato dal Gruppo di alto livello della Unione Europea nel novembre 2009. Per trasformare un ordinamento che appare – ed effettivamente è – bizantino, inconoscibile, del tutto inidoneo a fornire agli operatori economici le certezze necessarie circa le regole applicabili e i relativi costi, in un ordinamento immediatamente conoscibile da tutte le persone, milioni di persone, che ne sono interessate.

In questo contesto di riscrittura integrale del nostro diritto del lavoro si colloca la previsione di cui più si discute in questi giorni: la disciplina di un nuovo contratto a tempo indeterminato “a protezioni crescenti”. Con questa espressione indichiamo sinteticamente la nuova disciplina del recesso del datore dal rapporto di lavoro coerente con i principi della flexsecurity, che in questo contesto devono sostituire i principi della job property: è in questo contesto che la sanzione essenzialmente propria del vecchio regime, la reintegrazione nel posto di lavoro, la property rule, deve essere sostituita da una liability rule: una regola che affida a un costo predeterminato, crescente con l’anzianità di servizio, la funzione di “filtro automatico” delle scelte gestionali dell’imprenditore. Sottraendo queste scelte a un controllo giudiziale che nel regime passato non ha dato buona prova; e al tempo stesso assicurando un indennizzo al lavoratore in qualsiasi caso di cessazione del rapporto per motivi non disciplinari, non dipendente dall’esito di un giudizio.

Quanto ai licenziamenti disciplinari, nel progetto di Codice semplificato di cui sono l’estensore è prevista una diversità di disciplina rispetto al recesso per motivi economici, tecnici od organizzativi, giustificata dal fatto che la contestazione disciplinare comporta sempre, di per sé, uno stigma negativo a carico del lavoratore interessato: è dunque giusto che l’ordinamento protegga quest’ultimo in modo più intenso. È giusto, in particolare, a mio avviso, che laddove emerga la non sussistenza del fatto contestato il giudice possa disporre la reintegrazione del lavoratore. È tuttavia necessario, nella logica del nuovo sistema e in funzione dell’allineamento del nostro nuovo ordinamento a quelli dei nostri maggiori partner europei, che a entrambe le parti sia data la facoltà dell’opting out, ovvero della sostituzione della reintegrazione con una congrua indennità.

Concludo con questa osservazione: oggi tanti nostri giovani lasciano un’Italia che non è capace di valorizzarli per trovare lavoro in Inghilterra, in Francia, in Germania, negli Usa, in Australia, dove non viene loro offerto nulla di quanto viene difeso con le unghie e coi denti dai conservatori nostrani; eppure ci vanno. Quei nostri giovani migranti non cercano la job property: anche perché sanno che è proprio un regime di job property quello che li ha penalizzati in Patria. Cercano la sicurezza economica e professionale che è data assai di più e meglio da mercati del lavoro funzionanti. Dobbiamo fare in modo che in futuro i nostri ragazzi non siano più costretti a espatriare per trovare un mercato del lavoro moderno, aperto, inclusivo, fonte e luogo di libertà dei lavoratori; per trovare un tessuto produttivo non segmentato fra protetti e non protetti, tra insiders e outsiders, tra core workers e periferal workers.

Per una generazione come la mia e quella di molti altri colleghi senatori in quest’Aula, una generazione che tanti danni ha inferto alle successive, tanti pesi ha caricato sulle loro spalle, questo oggi è il primo dei doveri.

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