UN MEMORANDUM SUGLI IMPEGNI CHE RITENIAMO DEBBANO CARATTERIZZARE IL PROGRAMMA ELETTORALE DEL PD PER LE PROSSIME ELEZIONI, IN CONTINUITÀ CON LA STRATEGIA EUROPEA DEL GOVERNO CHE IL PD STESSO STA SOSTENENDO IN QUESTO ULTIMO TRATTO DELLA LEGISLATURA, MA ANCHE CON ALCUNE RILEVANTI INTEGRAZIONI
Documento predisposto da Pietro Ichino ed Enrico Morando per l’assemblea aperta su Il PD e l’Agenda Monti del 29 settembre 2012 – In argomento v. anche la proposta elaborata dai promotori dell’assemblea del 29 settembre 2012
1- Ecco che cosa significa portare l’Agenda Monti oltre il 2013
L’intervento di Berlusconi sul Fiscal Compact e la discussione sopra la opportunità o no di richiedere “l’aiuto” del meccanismo anti spread rafforzano l’esigenza che il PD avanzi al Paese una proposta che al tempo stesso dia garanzie circa la volontà e la capacità del Paese di proseguire il cammino di stabilizzazione e rilancio intrapreso negli ultimi mesi e crei le condizioni per l’apertura di quel lungo ciclo di governo riformista che solo può realizzare il radicale cambiamento necessario.
Con l’attacco al Fiscal Compact – indispensabile premessa per tornare a promettere la cancellazione dell’IMU – Silvio Berlusconi evoca la prospettiva di un ritorno all’indietro, quasi a ripetere quanto avvenne nell’estate 2011, quando il Governo italiano – ottenuto il massiccio intervento della BCE per l’acquisto di titoli del debito pubblico italiano sul mercato secondario – ritenne di non ottemperare alla condizionalità fissata nella lettera della BCE, assistita dal consenso della Commissione e del Consiglio. Con i risultati che tutti ricordano.
Ma è una tentazione presente anche a sinistra, cambiato quel che c’è da cambiare: hanno un significato analogo, se non identico (e, soprattutto, potrebbero condurci ad esiti simili), le iniziative/promesse volte a rimettere in discussione sia l’intervento del governo Monti sul sistema previdenziale sia quello sulla riforma del mercato del lavoro. Ci riferiamo, sul primo terreno, alla mozione unitaria PD-PDL in Commissione lavoro della Camera sul tema degli “esodati”, che riteniamo debba essere affrontato con politiche di sostegno del reddito e nella ricerca di nuova occupazione, non tornando alle pensioni di anzianità. Sul terreno della riforma del mercato del lavoro ci riferiamo all’iniziativa referendaria promossa da SEL e IdV, che mina in radice la credibilità di una proposta di alleanza tra PD e SEL che veda quest’ultimo partito protagonista della maggioranza di governo nella prossima legislatura.
2- Il memorandum d’intesa? Scriviamocelo noi
È letteralmente insensato porre la questione della “violazione” della sovranità cui darebbe luogo l’accettazione della condizionalità conseguente alla richiesta di intervento del Fondo europeo anti-spread.
Ciò che va messo in evidenza è che si tratterebbe di condizioni conosciute fin d’ora e corrispondenti al nostro interesse. Perchè in parte conseguenti ad accordi liberamente sottoscritti e già ratificati dal Parlamento; e perchè interamente considerate nelle procedure definite dalla “sessione di Bilancio europea” e fissate nelle “Raccomandazioni” all’Italia della Commissione europea dello scorso 30 maggio, approvate dal Consiglio Europeo di fine giugno e descritte al Parlamento nazionale dal Governo nel luglio scorso.
Esse sono sei: le prime due, riguardano il deficit e il debito. Il Parlamento nazionale ha già modificato l’art. 81 della Costituzione, introducendovi il principio del pareggio strutturale del bilancio. È un obiettivo realizzabile nei tempi previsti (2013), dato il netto miglioramento già ottenuto nel 2012, malgrado il grave peggioramento del ciclo economico, che produce effetti di aumento dell’indebitamento nominale.
Quanto al debito, l’obiettivo fissato nel Fiscal compact e nelle Raccomandazioni è conseguibile, in presenza di una ripresa, anche non vivace, dell’economia, grazie all’effettivo mantenimento nel tempo del pareggio strutturale. Ma può e deve essere accelerato attraverso operazioni sul patrimonio pubblico.
Le altre quattro raccomandazioni – inerenti alla crescita e all’equità – riguardano il mercato del lavoro, l’efficienza della Pubblica Amministrazione, l’istruzione e la giustizia. Una strategia di radicali riforme strutturali – appena avviate dal Governo Monti – è comunque necessaria, anche se potesse prescindersi dalle raccomandazioni europee.
L’occasione della presentazione della Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza e della discussione/approvazione delle relative risoluzioni parlamentari è ottima per fissare un orientamento preciso del sistema Paese su questo insieme di problemi: il Governo può e deve fissare gli obiettivi per il 2013, sia per ciò che attiene alla finanza pubblica (deficit e debito, in primo luogo; ma anche obiettivi di spesa, distinti per sottosettori e, separatamente, obiettivi di pressione fiscale), sia per le riforme strutturali (disegni di legge collegati alla legge di Stabilità). Il Governo può e deve definire questi obiettivi in termini triennali (2013-2016), ma può andare ben oltre il triennio. A loro volta, i gruppi parlamentari non solo devono approvare con apposita risoluzione la Nota di aggiornamento del DEF, ma possono a loro volta formulare impegni, almeno per il triennio e oltre.
Di qui la possibilità che l’Italia, alla fine di questo processo – cioè entro il dicembre 2012 – giunga a definire una sorta di Agenda 2020, che potrebbe fare da cornice condivisa a più particolari proposte programmatiche, nella campagna elettorale, da parte dei singoli partiti, in naturale competizione tra di loro.
Ma non sarebbe la rissa devastante che molti (Visco per primo) paventano.
3- Le scelte essenziali.
. 3a. Unione fiscale, unione finanziaria, unione politica.
L’Italia può oggi svolgere un ruolo trainante per accelerare la costruzione delle strutture federali – politico-istituzionali, economiche, fiscali e bancarie – che rendano l’Unione Europea capace di perseguire efficacemente e secondo linee corrette, democraticamente decise e controllate, la crescita economica e lo sviluppo sociale del continente. L’accordo del 28-29 giugno 2012 – dalla vigilanza bancaria alla garanzia comune sui depositi, all’intervento sulle crisi bancarie, passando per l’effettiva attuazione del dispositivo anti-spread – deve essere attuato con la piena attivazione del M.E.S., accettando pienamente l’Italia la relativa condizionalità.
Il Governo che nascerà dalle elezioni del 2013 si impegna a sostenere – sul piano politico e istituzionale – l’elezione “diretta” del Presidente della Commissione (possibilmente unificando la carica con quella di Presidente permanente del Consiglio) in occasione delle prossime elezioni del Parlamento Europeo.
. 3.b La politica economica nazionale come oggetto di interesse comune europeo.
Anche in funzione dell’obiettivo di cui al punto 3a, in questa fase transitoria e preparatoria l’Italia fa proprio il principio secondo cui la politica economica (in particolare le misure volte alla crescita e quelle di politica finanziaria) di ciascun Paese sono oggetto di un interesse comune dell’UE e come tali sono soggette a coordinamento, orientamento e monitoraggio da parte della stessa. Questo significa che – anche indipendentemente dalla richiesta di attivazione del meccanismo anti-spread – la progressiva gestione comune della politica di bilancio, di quote del debito pubblico e della politica economica può procedere solo in parallelo con la progressiva assunzione di responsabilità, in ciascuno di questi campi, degli organismi comunitari. Quelli esistenti (Commissione, Consiglio), e quelli da costruire (“Ministro delle Finanze” europeo). In questo quadro l’Italia conferma, sul terreno della disciplina della finanza pubblica, e in particolare del Patto di stabilità e crescita, il proprio impegno specifico:
– a conseguire entro il 2013 l’obiettivo (di cui al nuovo articolo 81 della nostra Costituzione) del pareggio di bilancio strutturale, cioè al netto degli effetti del ciclo economico sul bilancio stesso; entro il 2012 dovrà essere varata la nuova legge di contabilità, con le relative modifiche ai regolamenti parlamentari; il nostro Parlamento, inoltre, dovrà essere dotato al più presto di un organismo capace di svolgere, in piena autonomia rispetto al Governo, l’analisi dei dati economici e di finanza pubblica;
– alla riduzione fin d’ora dello stock del debito pubblico a un ritmo sostenuto e sufficiente in relazione agli obiettivi concordati (tenuto conto del fatto che, realizzato il pareggio di bilancio e in presenza di un tasso anche modesto di crescita, l’obiettivo fissato dal Fiscal Compact di riduzione dello stock del debito sarebbe automaticamente rispettato);
– a realizzare operazioni di dismissione/valorizzazione del patrimonio pubblico, ivi incluse le concessioni, dedicate alla riduzione dello stock del debito pubblico (ogni provento deve essere integralmente destinato a questo scopo), assicurando i seguenti risultati: 25 mld di euro nel 2013; 40 mld nel 2014 e 50 per il 2015, 2016 e 2017.
. 3c. Avanti con la revisione integrale della spesa.
In funzione della riduzione e/o riqualificazione della spesa corrente, il Governo Italiano si impegna a fare del controllo di congruità e appropriatezza di ogni voce di spesa, indipendentemente dalla sua anzianità di iscrizione nei bilanci, il metodo ordinario e universale di gestione delle amministrazioni pubbliche, prima fra tutte quella statale. Con questo si intende, in particolare, l’adozione del criterio dello zero based budgeting, della comparazione sistematica dei risultati fondata sulla valutazione indipendente, dei relativi effetti sulla remunerazione dei dipendenti pubblici (a partire dai dirigenti), che deve essere resa il più possibile indipendente dall’anzianità di servizio.
. 3d. Efficienza delle amministrazioni e trasparenza totale
In particolare, il metodo del benchmarking comparativo – reso possibile da un sistema di valutazione indipendente delle performances – sarà applicato in funzione dell’allineamento ai migliori standard europei del carico burocratico gravante sulle imprese e i cittadini, nonché dei livelli di efficienza delle amministrazioni di ciascun settore. Dovrà in particolare essere garantito alle imprese un credito automatico pari all’aggravio dei costi determinato da qualsiasi appesantimento degli oneri burocratici imposti da nuove leggi e regolamenti alle imprese stesse.
Priorità assoluta sarà data, mediante le necessarie misure organizzative e gestionali, all’allineamento dell’efficienza dei servizi scolastici (v. lettera 3b) e dell’amministrazione giudiziaria.
Sarà introdotto come principio generale non derogabile quello della trasparenza totale, secondo le procedure e le regole dei Freedom of information Acts degli USA e del Regno Unito. Lo stesso sistema di regole non derogabili dovrà essere imposto e rigorosamente applicato all’amministrazione dei partiti e dei loro gruppi in Parlamento e nei consigli regionali, provinciali e comunali, prevedendo in particolare che ogni voce di entrata e spesa venga analiticamente collocata e resa perfettamente consultabile on line, col corredo della relativa documentazione.
. 3e. Utilizzazione efficace dei Fondi strutturali europei
In funzione della crescita economica il Governo italiano si impegna a incrementare la capacità (oggi gravemente insufficiente) delle amministrazioni di promuovere progetti suscettibili di fruire del finanziamento da parte dei Fondi strutturali dell’UE, proponendosi l’obiettivo di utilizzazione almeno dell’80% dei contributi disponibili. Si impegna inoltre a dare impulso alla modernizzazione delle infrastrutture di trasporto e comunicazione sul territorio nazionale.
. 3f. Riduzione e riequilibrio dei carichi fiscali
Il Governo italiano si impegna a quantificare ogni anno e pluriennalmente l’obiettivo di aumento strutturale del gettito fiscale derivante dalla lotta all’evasione e a destinarlo integralmente, ogni anno in sede di assestamento, a finanziare un piano preciso di riduzione della pressione fiscale sul lavoro e sull’impresa, definito preventivamente in modo da essere reso esigibile, e coerente con le priorità indicate nei successivi paragrafi h e i. La riduzione stessa del carico fiscale gravante su lavoro e impresa va perseguita anche trasferendone parte su consumi e patrimoni.
Sui primi, non si deve agire sulle aliquote IVA, ma sulla enorme evasione ed elusione. Con la sua energica azione di contrasto, il Governo Monti ha ottenuto in proposito significativi risultati. Sui secondi, il Governo Monti ha introdotto una robusta imposta patrimoniale. che può essere corretta. Ma non può certo essere smentita. Il nuovo Governo dovrà ora fare il resto: utilizzare ogni Euro rinveniente dal successo nella lotta all’evasione e dal riequilibrio nel prelievo sulle diverse basi imponibili per operare una robusta riduzione del prelievo fiscale sui produttori, sul lavoro e sull’impresa.
. 3g. Liberalizzazione dei mercati dei beni e dei servizi
Il Governo italiano si impegna a proseguire e intensificare la politica di apertura dei mercati dei beni e dei servizi, ivi compresi quelli resi da lavoratori autonomi e liberi professionisti, nonché di rimozione dei vincoli che limitano in essi la concorrenza. In questo quadro si colloca l’attuazione del progetto di riordino e drastico sfrondamento degli incentivi alle imprese elaborato, su mandato del Governo, dal prof. Francesco Giavazzi.
. 3h. Semplificazione, flessibilità, sicurezza e superamento del dualismo nel mercato del lavoro
Il Governo italiano si impegna, innanzitutto, a una drastica semplificazione normativa e amministrativa in materia di lavoro, secondo le guidelines fornite dal Decalogue for Smart Regulation emanato a cura della Commissione Europea a Stoccolma il 12 novembre 2009. Si impegna inoltre a consolidare e rafforzare le misure volte
– al superamento del dualismo tra lavoratori sostanzialmente dipendenti protetti e non protetti;
– a rendere più fluido e sicuro il passaggio dei lavoratori dalle imprese in crisi o comunque meno produttive a quelle più produttive o comunque in fase di espansione, riducendo al minimo i tempi del passaggio da un’occupazione all’altra;
– a coniugare il massimo possibile di flessibilità delle strutture produttive con il massimo possibile di sicurezza economica e professionale dei lavoratori nel mercato del lavoro;
– a spostare verso i luoghi di lavoro il baricentro della contrattazione collettiva, favorendo il collegamento di una parte maggiore delle retribuzioni alla produttività e/o alla redditività delle aziende;
– a promuovere la partecipazione dei lavoratori nelle imprese in funzione della sperimentazione di piani industriali innovativi, volti all’incremento della produttività e quindi delle retribuzioni;
– a stanziare un robusto finanziamento per la defiscalizzazione di quote di salario prodotte dall’aumento di produttività, siano esse erogate in forma di partecipazione agli utili o di premio di produttività tradizionale;
– a promuovere l’afflusso di investimenti stranieri, adottando tutte le misure suggerite nel documento presentato al Governo stesso dal Comitato Investitori Esteri di Confindustria il 1° dicembre 2011.
. 3i. Incremento dei tassi di occupazione giovanile, femminile e degli anziani
Il Governo italiano si impegna a porre in atto misure specifiche finalizzate ad allineare alla media europea i tassi di occupazione (oggi gravemente inferiori):
. – delle donne: l’obiettivo è di aumentare di un punto e mezzo ogni anno il tasso attuale (46%) fino al raggiungimento dell’obiettivo fissato a Lisbona nell’ormai lontano anno 2000 (60%); a tal fine si adotterà l’”azione positiva” della detassazione selettiva dei redditi di lavoro femminile e si promuoverà lo sviluppo dei servizi alla famiglia, alle persone non autosufficienti e alle comunità locali, sia in funzione dell’aumento della domanda di lavoro femminile, sia in funzione della liberazione dell’offerta potenziale di lavoro femminile, oggi inespressa;
. – nella fascia di età tra i 18 e i 30 anni, mediante le misure di cui al lettera 3j in materia di scuola, formazione professionale, e servizi capillari di orientamento scolastico e professionale e la drastica riduzione dei costi di transazione relativi ai rapporti di apprendistato; infine, mediante il lancio di un programma di formazione mirata agli skill shortages, finanziato progressivamente secondo la straordinaria esperienza olandese dell’ultimo ventennio;
. – nella fascia di età superiore ai 55 anni: in particolare, le misure di innalzamento dell’età di pensionamento ultimamente adottate verranno consolidate e completate con misure volte a promuovere l’invecchiamento attivo, a incentivare l’assunzione di persone anziane, ad offrire agli over 55 disoccupati e non ancora in possesso dei requisiti per la pensione un sostegno del reddito condizionato alla loro disponibilità al lavoro.
. 3j. Miglioramento del sistema universitario, scolastico e della formazione professionale
L’obiettivo strategico deve consistere nell’attivazione di una larga autonomia degli istituti scolastici e degli atenei, anche riguardo alla selezione del personale didattico e amministrativo, con responsabilizzazione piena dei rispettivi vertici e corrispondente pieno recupero da parte loro delle prerogative programmatorie e dirigenziali necessarie. Questo obiettivo va preparato attraverso una fase transitoria nella quale si incominci a responsabilizzare atenei e istituti scolastici mediante una valutazione della performance gestita da una struttura indipendente centralizzata. I due sottoparagrafi che seguono sono riferiti a questa fase transitoria.
3j.1. Valutazione degli Istituti scolastici: completamento e rafforzamento del nuovo Sistema di Valutazione centrato sull’azione di Invalsi e Indire, con la prospettiva di avvicinare gradualmente il nostro modello a quello britannico centrato sull’azione della Ofsted (organizzazione indipendente che cura la valutazione sistematica della performance degli istituti scolastici) ; gli indici di performance degli istituti saranno basati sui test all’uscita dal ciclo scolastico, sulla rilevazione sistematica degli esiti scolastici e/o occupazionali a sei mesi e tre anni dall’uscita stessa e delle valutazioni delle famiglie (degli studenti stessi, dai 16 anni in su); gli indici di performance di ciascun istituto verranno ovviamente tarati in relazione alle caratteristiche del bacino di utenza e in particolare alle condizioni di istruzione ed educazione degli studenti in entrata.
. 3j.2. Incentivi ai dirigenti scolastici: la valutazione del dirigente è basata essenzialmente sulla valutazione della performance delle strutture affidategli. A regime, almeno un terzo della retribuzione del preside dipenderà dall’indice di performance dell’istituto. Agli istituti migliori verrà affidato una funzione di benchmark per gli altri e di disseminazione delle buone pratiche, con relativa remunerazione aggiuntiva per il personale docente coinvolto. In caso di insufficienza, dopo un periodo di avvertimento, se la sufficienza non viene raggiunta il dirigente viene rimosso e nei casi più gravi l’istituto stesso viene chiuso e il personale docente e non docente trasferito in altri istituti.
. 3j.3. Valutazione e incentivazione degli insegnanti: in ciascun istituto scolastico verrà attivato un meccanismo finalizzato all’attribuzione di un premio economico annuale agli insegnanti migliori, scelti da un comitato composto dal preside, da due insegnanti eletti dagli altri (cui andrà il 50% del premio e non potranno ovviamente essere selezionati per il premio intero) e da un rappresentante delle famiglie eletto dalle stesse, sulla scorta del progetto pilota “Valorizza” (su cui v. il Rapporto conclusivo del MIUR) sperimentato in quattro province nel corso del 2010-2011.
. 3j.4. Il Governo italiano si impegna inoltre a operare in modo incisivo ed efficace:
– per una riduzione del tasso troppo alto (18%) di abbandono scolastico precoce;
– per assicurare a ogni adolescente che esce da un ciclo scolastico un servizio efficiente di orientamento scolastico e professionale;
– per assicurare la rilevazione sistematica e pubblicazione on line dei tassi di coerenza della formazione/educazione; impartita in ciascun istituto scolastico o di formazione professionale con gli esiti occupazionali o scolastici a sei mesi e a tre anni dal conseguimento del diploma.
. 3j.5. Valutazione della ricerca universitaria: occorre proseguire, potenziare e affinare il progetto avviato dall’Anvur (Agenzia Nazionale per la Valutazione dell’Università e della Ricerca) per il censimento e la valutazione sistematica dei prodotti di ricerca. Di ogni facoltà viene rilevata in modo sistematico la coerenza degli esiti occupazionali a sei mesi e tre anni dal conseguimento della laurea. I risultati di entrambe le rilevazioni, per ciascuna facoltà, ciascun dipartimento e ciascun professore e ricercatore, sono resi accessibili on line.
. 3j.6. Tagliare sprechi e rendite parassitarie: si possono liberare rilevanti risorse tagliando chirurgicamente i molti sprechi e rendite che pullulano nelle nostre università: per esempio dimezzando (o comunque riducendo in misura apprezzabile) lo stipendio a professori e ricercatori la cui attività di ricerca negli ultimi cinque anni sia valutata “zero”.
. 3j.7. Consentire la scommessa degli atenei e degli studenti sui progetti di eccellenza: agli atenei che vi sono interessati deve essere consentito di aumentare le tasse universitarie in funzione di progetti di eccellenza didattica: lo Stato compenserà gli aumenti per le famiglie con reddito medio o basso; lo Stato presterà integralmente il necessario allo studente, con un meccanismo per cui la restituzione rateizzata – parziale o integrale – incomincerà soltanto da quando il laureato avrà un reddito superiore a determinate soglie (per esempio: 24.000 euro annui per la restituzione parziale e 30.000 euro annui per quella integrale); i casi di mancata restituzione per non raggiungimento del livello minimo di reddito saranno coperti (in tutto o in parte) dalle università stesse interessate, che così ne risulteranno responsabilizzate riguardo alla qualità dell’insegnamento.
3l. Efficienza degli uffici giudiziari
L’esperienza eccellente del Tribunale di Torino e gli esperimenti in corso nelle sezioni lavoro dei Tribunali di Bologna e Roma dimostrano che si possono dimezzare i tempi della giustizia a costo quasi-zero con una migliore organizzazione dei tribunali: occorre generalizzare queste buone pratiche, responsabilizzando i dirigenti degli uffici giudiziari in relazione agli obiettivi e costringendo i magistrati meno efficienti ad allinearsi alla media.
4. La minaccia più seria: instabilità politica e crisi dei partiti
La lettera del gruppo dei 15 al Segretario Bersani in tema di riforma costituzionale ed elettorale (Corriere della Sera del 18 settembre scorso) ci consente qui un semplice rinvio alle valutazioni e proposte contenute in quel testo.
Da un lato, l’adozione della forma di governo semipresidenziale alla francese può fornire una risposta istituzionale alla drammatica caduta della capacità di rappresentanza dei partiti politici. Dall’altro, il sistema elettorale uninominale a doppio turno consentirebbe ai cittadini elettori di scegliere al tempo stesso il loro rappresentante e il governo.
Ma anche questo non basterebbe: va finalmente attuato l’art. 49 della Costituzione sui partiti politici, sia rendendo perfettamente esigibili i loro statuti, sia sottoponendo la loro gestione ai principi e regole della trasparenza totale (di cui si è detto sopra in riferimento alle amministrazioni pubbliche), sia riformando le norme sul loro finanziamento pubblico, facendolo derivare dalla libera scelta dei contribuenti, secondo un meccanismo analogo a quello del 5×1000.
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